[Revue Analyse Financière] Orthodoxie financière et régulation bancaire : les leçons du Glass-Steagall Act

Posté par Scinder les banques le février 20, 2013  /   Posté dans Non classé

Source : Revue Analyse Financière N° 34 / 1er trimestre 2010
M. Nicolas Firzli, spécialiste en marketing bancaire et allocations d’actifs, membre de la commission développement international de la SFAF. Diplômé d’HEC Paris et de McGill University (BA en économie et mathématiques financières), il a une expérience de plus de dix ans dans les services financiers en Europe, en Amérique du nord et en Asie. Il a  notamment été responsable du marketing institutionnel au sein de la société de gestion AXA Investment Managers (AXA IM).

Le débat sur la séparation des métiers bancaires, ceux de banque commerciale et ceux de banque d’investissement, a ressurgi, à la faveur de la crise. Certains observateurs plaident pour un retour au Glass-Steagall Act, mis en place aux États-Unis à la suite de la crise financière des années 30 et aboli en 1999. M. Nicolas Firzli propose des pistes de réflexion tant sur les excès de ces dernières années, qui ont touché les sphères économiques et financières, que sur le contexte politique prévalant aujourd’hui aux États-Unis, dont l’influence devrait être déterminante pour dessiner les principes et règles applicables demain.

Dans la plupart des pays industrialisés, à l’exception notable de la Chine, les dix années qui ont précédé la crise actuelle ont été marquées par une certaine complaisance des États vis-à-vis des grands groupes financiers internationaux, et, concomitamment, par une dérégulation systématique des marchés et un effacement progressif des mécanismes de contrôle présentés comme étant nécessaires à la « modernisation » des économies nationales. Les partis pris idéologiques de l’époque sont tenaces : malgré les grandes faillites bancaires de 2008-2009, un retour éventuel au Glass-Steagall Act reste soumis à de nombreux freins politiques et culturels.

Le concept de stricte séparation des pouvoirs plonge ses racines dans la culture politique anglo-saxonne de la fin du XVIIe siècle (1) fondée sur une lecture toute calviniste des règles et prescriptions édictées par l’Ancien Testament. C’est donc tout naturellement que les rédacteurs du corpus constitutionnel américain, les framers, ont insisté sur la stricte adhésion au principe de la séparation des pouvoirs dans le champ politique… Mais il faudra attendre près d’un siècle et demi après la Révolution américaine pour que ce grand principe commence à s’appliquer dans le champs économique. Entre-temps se seront constitués d’imposants empires industriels et financiers, à la tête desquels se trouvent une poignée de chefs d’entreprises cyniques, les robber barons, qui n’hésitent pas à manipuler à leur avantage l’économie nationale et les marchés financiers, sans que le gouvernement fédéral n’ait la force ni la volonté d’intervenir – les présidents Harding et Coolidge se rendront célèbres en affirmant quelques années avant la crise de 1929 que « le principal business du pays, c’est le business » et en confiant plusieurs portefeuilles ministériels à des « barons voleurs », dont celui de l’économie et des finances à Andrew Mellon.

Les choses vont changer brutalement à partir du début des années 30, lorsque débordant le simple cadre des sociétés de bourse de Wall Street, la crise financière engloutira le secteur bancaire tout entier, puis l’économie réelle dans son ensemble. Pour la première fois dans l’histoire du monde industrialisé, une simple crise boursière précipitera un pays tout entier au bord du gouffre, entraînant avec lui la plupart des partenaires économiques des États-Unis… En 1932-1933, alors que le président Herbert Hoover (membre de l’aile droite du Parti républicain) et le très libéral président de la Réserve fédérale, Eugene Meyer, arrivent en fin de mandat discrédités par leur mauvaise gestion, et que, dans de nombreux pays, on assiste à la montée en puissance de partis totalitaires promettant de résoudre la crise par de dangereux expédients (protectionnisme, militarisme, déficits délibérés, dévaluation et envolée de la dette publique), l’Amérique aura la chance de pouvoir compter sur deux parlementaires particulièrement compétents en matière économique et financière.

Des règles de bon sens pour rétablir la confiance

Le sénateur Carter Glass et le député Henry Steagall vont réussir à faire adopter en deux temps un arsenal législatif particulièrement ambitieux qui contribuera à faire sortir durablement le pays de la crise, tout en jetant les bases du développement futur d’un secteur financier assaini, plus efficace parce que plus transparent et mieux régulé. La première loi (février 1932) apportera une bouffée d’oxygène au système financier, en permettant aux banques de réescompter facilement les créances qu’elles détiennent (commercial paper) auprès de la Réserve fédérale ; la seconde (juin 1933), appelée Banking Act of 1933, permettra de séparer strictement pour la première fois deux types d’activités bancaires : la banque de dépôt traditionnelle (commercial banking) et la banque d’affaires (investment banking) incluant les sociétés de bourse (brokers).

Au-delà de la loi elle-même, il convient d’insister ici sur le courage politique remarquable de Carter Glass et Henry Steagall, qui ont su réunir autour d’eux une majorité de parlementaires progressistes, pragmatiques, alors même que, des deux côtés de l’échiquier politique, un nombre grandissant d’activistes démagogues défendaient l’adoption de mesures néfastes pour les comptes de la nation (dérégulation et nouvelles baisses d’impôts avancées par les républicains ultralibéraux ; nationalisations et recours massif à la dette publique prônés par l’aile gauche du Parti démocrate) :

« Le sénateur Glass jouissait d’un prestige considérable au sein de la communauté financière. Les gens reconnaissaient qu’il avait été opposé aux folies de la période précédente, et qu’il n’approuverait rien qui ne soit sensé à ses yeux [...] Certains avaient peur que des développements radicaux et des propositions financièrement dangereuses ne finissent par être adoptées [dans les programmes électoraux des deux grands partis pour les élections de novembre 1932] [...] Les deux partis au cours de leurs conventions respectives se montrèrent réellement préoccupés par la situation financière et manifestèrent une attitude responsable (2). »

La stricte séparation des métiers bancaires instituée par le Glass-Steagall Act permettra de mettre un terme aux conflits d’intérêt en cascade à l’origine de la crise : avant 1933, les sociétés de bourse chargées d’évaluer les grandes entreprises et d’émettre des titres financiers pour leur compte (actions, obligations…) étaient contrôlées par les mêmes groupes bancaires dont le métier était d’accorder des prêts aux entreprises et de gérer les économies des particuliers. La loi mettra un terme à ces dérives pour plus de plus de six décennies : à partir de 1933, « les vendeurs ne seront plus les évaluateurs » et « les prêteurs cesseront d’être les conseilleurs » ; ces simples règles de bon sens désormais inscrites dans un texte de loi permettront d’éviter les abus, et ce faisant, de ramener la confiance sans laquelle les marchés financiers ne peuvent fonctionner correctement.

Malgré la crise des fonds d’investissement immobilier dans les années 70, et quelques crises boursières passagères dans les années 80 et 90, le système de régulation institué par la loi de 1933 fonctionnera bien jusqu’à l’abrogation du Glass-Steagall Act en 1999 par l’administration Clinton (Congrès à majorité républicaine, mais de nombreux démocrates soutiendront l’abrogation de la loi). Signe des temps, c’est sous l’égide d’un président démocrate que d’importants mécanismes de régulation seront démantelés : la seconde moitié des années 90 aux États-Unis ressemblera furieusement aux années  20, au point que la presse financière anglo-saxonne parlera des Roaring Nineties.

Les excès des années Clinton-Bush-Blair

À partir du milieu des années 1990, Bill Clinton et Tony Blair développent et mettent en application une « nouvelle manière de faire de la politique » au centre-gauche qui servira plus tard de modèle à bon nombre de leaders européens toutes tendances politiques confondues : pour faire passer des réformes prétendument inévitables allant toujours dans le sens d’un retrait grandissant de l’État, du démantèlement des services publics à la dérégulation tous azimuts, Clinton et Blair vont faire appel à l’avis « impartial » d’experts issus des banques d’affaires new-yorkaises et des cabinets de conseil bostoniens. Tony Blair ira jusqu’à donner en fermage à la société McKinsey des pans entiers de la politique gouvernementale britannique, court-circuitant délibérément les hauts fonctionnaires des ministères de la Fonction publique et des Finances, et s’attirant même les critiques du très libéral Financial Times (3).

La conception que Tony Blair se fait de la « crédibilité économique » est assez simple : spéculation immobilière et crédits hypothécaires faciles pour tous (4), y compris pour les ménages les plus pauvres, qui sont désormais incités à investir avant même d’avoir épargné. Cette modernité factice des gouvernements anglo-saxons de la fin des années 90 sera célébrée par une starisation à outrance de la chose publique, et la mise en place de politiques de communication ouvertement populistes, qui trouveront leur aboutissement naturel à Washington sous la présidence Bush : son ministre des Finances Paul O’Neill racontera avec effarement le mépris des experts «  académiques stériles » et autres hauts fonctionnaires « perdus dans leurs réflexions », qui caractérise l’entourage d’un président obsédé par l’image d’homme d’action qu’il souhaite projeter en permanence (5). C’est en vain, au moment de la crise boursière d’Enron de février 2002, que Paul O’Neill et les experts du Trésor plaideront pour une plus grande régulation du secteur financier… Ce mépris affiché pour les universitaires et les experts économiques du ministère des Finances (auprès desquels le sénateur Carter Glass était justement allé chercher conseil en 1932-1933) est la marque d’un dangereux déclin intellectuel et civique, qu’avaient prédit les professeurs Pitirim Sorokin et Marshall McLuhan : on assiste aujourd’hui à l’affaiblissement progressif de la sensibilité rationaliste-humaniste héritée de la Renaissance et des Lumières (6), et, corollairement, à l’émergence d’une sensibilité politique nouvelle fondée sur la manipulation constante des symboles culturels nationaux et l’utilisation d’effets d’annonce médiatiques incessants (7).

À de nombreux égards, nous payons aujourd’hui le prix des choix économiques désastreux des administrations Clinton et Bush aux États-Unis et du gouvernement Blair en Angleterre : rétrospectivement, l’abrogation du Glass-Steagall Act en 1999 apparaît donc comme le symptôme d’un dérèglement économique et politique particulièrement profond, qui est loin d’avoir pris fin puisque les successeurs de Bush et Blair à Washington et Londres et leurs nombreux émules en Europe continentale continuent à suivre des politiques alliant les pires excès du keynésianisme de gauche à l’ultralibéralisme le plus dogmatique . C’est ainsi que, pour « sortir de la crise », on combine aujourd’hui politiques de relance financées par l’emprunt et baisses d’impôt inconsidérées, mettant en péril les comptes de la nation. Paradoxalement, on nous explique que pour résoudre une crise née de la dérégulation aveugle et du surendettement généralisé (8) des ménages, des entreprises, et des États, il faut libéraliser l’économie et privatiser davantage, en supprimant systématiquement taxes et impôts « archaïques » tout en augmentant de manière inconsidérée la dette publique pour « investir » dans les dépenses d’avenir ! C’est l’exact contraire de la politique de rigueur budgétaire associée aux lois de régulation bancaire prônées par Carter Glass et Henry Steagall…

Des freins culturels et idéologiques

Enfin, pour prendre l’entière mesure des risques économiques et financiers encourus aujourd’hui, il convient, en creux, de comparer la situation actuelle à celle qui prévalait aux États-Unis au début des années 30 – prise dans le cadre culturel et social de l’époque. Carter Glass et Henry Steagall étaient tous deux des notables sudistes, membres de l’aile conservatrice, « agrarienne » du Parti démocrate : les leaders du Sud étaient alors les alliés naturels de la gauche démocrate réformiste, présente essentiellement dans les grandes villes industrielles du Nord, à laquelle appartenait le président Roosevelt. C’est d’ailleurs cette alliance politique atypique entre hommes politiques centristes patriciens du Sud et leaders progressistes de la côte Est qui a permis aux présidents démocrates de centre-gauche (Roosevelt, mais aussi Truman, Kennedy, et Johnson) de faire adopter une série de grandes lois-cadres instituant les principales avancées économiques et sociales de l’histoire du pays : retraites, déségrégation, droits de la femme…

Ce n’est pas un hasard si, à l’heure où nous écrivons ces lignes, l’administration Obama peine à faire passer ses principaux projets de loi ; la réforme tant attendue du système de santé (même dans sa version la moins ambitieuse amendée par les parlementaires centristes) n’a été finalement adoptée par la Chambre des représentants qu’avec cinq voix d’écart, après plus d’un an de débats.

C’est que, depuis un quart de siècle, le Sud de l’Union, jadis solidement démocrate, a basculé à droite, et, dans de nombreuses circonscriptions, à droite de la droite (9). Ironie de l’histoire, le siège d’Henry Steagall est aujourd’hui occupé par Spencer Bachus, député républicain farouchement opposé au projet de réforme du système de santé et aux (timides) tentatives de régulation des marchés financiers de l’administration Obama, allant même jusqu’à qualifier de « dangereux socialistes » les membres de la majorité démocrate à la Chambre des  représentants ! (10)

La situation est tout autre dans la Chine post-communiste qui a adopté deux grandes lois largement inspirées du Glass-Steagall Act : la loi sur la banque commerciale de 1995, complétée par la loi sur les sociétés de bourse de 1998 (entrée en application au moment même où les Etats-Unis s’apprêtaient à abroger la législation modèle de 1933). Soucieuses avant tout d’efficacité économique, les élites politiques chinoises ont fait le choix de la stricte séparation des activités de banque de dépôt et de banque d’affaires : de tous les pays industrialisés, la Chine est celui dont le système financier a le mieux traversé la crise.(11)

(1) J. Dedieu, Montesquieu et la tradition politique anglaise en France, Paris, Librairie V. Lecoffre/J. Gabalda & Cie, 1909, p. 36.
(2) B. Anderson, Economics and the Public Welfare, (New York: D. Van Nostrand Company, 1949), p.276
(3) Cathy Newman, « Blair faces storm over report by McKinsey », Financial Times, November 25, 2005.
(4) « Labour’ not to raise tax’», BBC News,May 11, 2001
http://news.bbc.co.uk/vote2001/hi/english/newsid_1324000/1324434.stm
(5) Ron Suskind, « The Crisis Last Time »,New York Times, September 24, 2008.
(6) C. Gambescia, Invito alla lettura di Sorokin, Rome, Edizioni Settimo Sigillo, 2002, p.70.
(7) M. McLuhan and Q. Fiore, War and Peace in the Global Village, San Francisco: HardWired, 1997, p. 86.
(8) Juliet Schor, « As public goods decay and democracy wanes, the populace is offered SUVs, malls, and debt », Boston Review, September/October 2005
http://bostonreview.net/BR30.5/schor.php
(9) A. Lieven, America Right or Wrong, London: Harper, 2004, p. 105.
(10) D. K. Corey, « Socialism in America: far left democrats setting the policy agenda », CRC Organization Trends July Issue (2009).
(11) “China first out of global financial crisis, says leading expert”, Keynote address at the Inaugural Chinese Economic Association Conference at University College Dublin, July 23, 2009.

Un commentaire

  1. Mahoudeaux 20 février 2013 7 h 30 min Reply

    Merci pour cet article très interressant. Mais si la Chine n’a pas tant souffert de la crise depuis 2008, c’est aussi pour d’autres raisons : prospérité économique et croissance, réserves de changes importantes. Peut-être même est il possible d’envisager que notre crise a généré pour eux des opportunités commerciales nouvelles.

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